MLL:n lausunto koululaisten aamu- ja iltapäivätoiminnan maksujen korotuksesta

Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt lausuntoa hallituksen esitysluonnoksesta, joka koskee perusopetuslain 48 f §:n muuttamista. Pykälässä säädetään koululaisten aamu- ja iltapäivätoiminnan asiakasmaksuista.

Mannerheimin Lastensuojeluliitto (MLL) lausuu asiasta kohteliaimmin seuraavaa:

Koululaisten aamu- ja iltapäivätoiminnan yhteiskunnallisena lähtökohtana on turvallisen kasvuympäristön tarjoaminen lapselle. Toiminnan tarkoituksena on tukea lapsen kasvua ja kehitystä sekä tukea myös perhettä ja koulua niiden kasvatustehtävässä. Toiminnalla on suuri merkitys pienten koululaisten vanhempien työn ja perheen yhteensovittamiselle.

Perusopetuslain 48 b §:n 1 momentin mukaan kunta voi järjestää tai hankkia perusopetuslain mukaista aamu- ja iltapäivätoimintaa. Kunnalla ei ole velvollisuutta aamu- ja iltapäivätoiminnan järjestämiseen. Kunta saa aamu- ja iltapäivätoimintaan valtionosuutta. Vuonna 2015 valtionosuutta on varattu hieman yli 50 miljoonaa euroa. Valtionosuus kattaa noin puolet toiminnan kokonaiskustannuksista.

Aamu- ja iltapäivätoiminnan asiakasmaksuista säädetään perusopetuslain 48 f §:ssä. Kunta päättää toiminnasta perittävistä maksuista. Jos toimintaa tarjotaan 570 tuntia (kolme tuntia päivässä), maksu saa olla enintään 60 euroa kuukaudessa. Jos toimintaa tarjotaan 760 tuntia (neljä tuntia päivässä), maksu saa olla enintään 80 euroa kuukaudessa.

Koska kunta päättää maksuista, maksut vaihtelevat kunnittain. Maksut ovat kuitenkin pääosin laissa säädetyn enimmäismaksun suuruisia tai lähellä sitä. Jos toimintaa tarjotaan enemmän kuin 760 tuntia, enimmäismaksusta ei ole säädetty. Viidestä päivittäisestä tunnista kuukausimaksu on esimerkiksi Helsingissä ja Espoossa 120 euroa ja Vantaalla 110 euroa. Vuonna 2013 kunnat perivät aamu- ja iltapäivätoiminnasta asiakasmaksuja runsaat 18 miljoonaa euroa.

Syyslukukaudella 2014 aamu- ja iltapäivätoimintaa järjestettiin 295 Manner-Suomen kunnassa. Neljässä kunnassa toimintaa ei järjestetty. Toimintaan osallistui yhteensä 52 765 lasta, joista 1. vuosiluokan oppilaita oli 32 745, 2. vuosiluokan 17 765 ja 3.-9.-vuosiluokkien erityisen tuen piirissä olevia lapsia 2186. 1. vuosiluokan oppilaista 54,6 %, 2. vuosiluokan oppilaista 29,4 % ja erityisen tuen oppilaista 6,8 % osallistui toimintaan syyslukukaudella 2014.

YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen toimeenpanoa valvova lapsen oikeuksien komitea totesi Suomea koskevissa päätelmissään pitävänsä myönteisenä koululaisten aamu- ja iltapäivätoiminnan järjestämistä 1. ja 2. vuosiluokan oppilaille. Merkille pantavaa on, että komitea esitti samalla huolensa siitä, ettei kuntia velvoiteta järjestämään aamu- ja iltapäivätoimintaa, mikä vaikeuttaa vanhempien työelämän ja perhe-elämän yhteensovittamista (YK:n lapsen oikeuksien komitean Suomea koskevat päätelmät 2011, CRC/C/FIN/CO/4, kappale 55).

Hallitusohjelman yhteydessä päätettiin lukuisista lapsiin ja lapsiperheisiin kohdistuvista leikkauksista ja maksukorotuksista. Näistä yksi on koululaisten aamu- ja iltapäivätoiminnan maksujen korottaminen.

Hallitusohjelman kirjauksen perusteella laaditussa esitysluonnoksessa ehdotetaan aamu- ja iltapäivätoiminnan enimmäismaksujen korottamista 100 prosentilla. 570 tunnin osalta enimmäismaksu korotettaisiin nykyisestä 60 eurosta 120 euroon ja 760 tunnin osalta enimmäismaksu korotettaisiin 80 eurosta 160 euroon. Jos toimintaa tarjotaan enemmän kuin 760 tuntia, maksusta ei edelleenkään säädettäisi, vaan kunta voisi päättää siitä vapaasti.

Enimmäismaksut ohjaavat vahvasti kuntien päätöksiä asiakasmaksuista. Kuntien päättämät maksut ovat yleensä enimmäismaksun suuruisia tai lähellä sitä. Enimmäismaksujen korotuksen toteuttaminen tarkoittaisi myös käytännössä sitä, että sekä kolmesta että neljästä tunnista perittävät maksut nousisivat yleisesti noin 100 prosentilla. On myös todennäköistä, että viidestä päivittäisestä tunnista (yli 760 tuntia vuodessa) perittävät asiakasmaksut nousisivat muutoksen myötä merkittävästi.

MLL pitää 100 prosentin kertakorotusta kohtuuttomana ja perusteettomana. Kohtuullinen korotus perustuisi hintakehitykseen, esimerkiksi elinkustannusindeksiin. Esitystä perustellaan sillä, että ”enimmäismaksut ovat jääneet merkittävästi jälkeen yleisestä hintakehityksestä. Maksuihin ei ole tehty indeksi- tai muita korotuksia toiminnan aloittamisen jälkeen.” Nyt enimmäismaksuja esitetään korotettavaksi peräti viisinkertaisesti elinkustannusindeksin muutokseen nähden.

Aamu- ja iltapäivätoimintaa koskevat säännökset sisällytettiin perusopetuslakiin 1.8.2004. Elokuussa 2004 elinkustannusindeksin pisteluku oli 1579. Elinkustannusindeksin pisteluku heinäkuulta 2015 on 1902. Näin ollen elinkustannusindeksin muutoksen mukainen korotus olisi 20 prosenttia. Tällöin kolmen päivittäisen tunnin osalta korotettu maksu olisi 72 euroa kuukaudessa ja neljän päivittäisen tunnin osalta 96 euroa kuukaudessa.

Maksujen korottaminen esitetyllä tavalla johtaisi siihen, että aamu- ja iltapäivätoimintaa tarvitsevia lapsia jää toiminnan ulkopuolelle. Asiakasmaksut rajoittavat toiminnan käyttöä, ja hyvin monet vanhemmat pitäisivät 100 prosentilla korotettuja maksuja liian korkeina ja jättävät hakematta aamu- ja/tai iltapäivätoimintapaikkaa lapselleen. On todennäköistä, että toimintaan osallistuvien lasten osuus pienenisi merkittävästi.

Jo tällä hetkellä aamu- ja iltapäivätoimintaan osallistuvien lasten osuus on ollut hienoisessa laskussa. Vuoden 2014 syksyllä toimintaan osallistui 54,6 prosenttia ensimmäisen vuosiluokan oppilaista, kun osuus oli edellisenä vuonna 54,7 prosenttia. Vuoden 2014 syksyllä toimintaan osallistui 29,4 prosenttia toisen vuosiluokan oppilaista, kun osuus edellisenä vuonna oli 30 prosenttia.

Ehdotetun korotuksen jälkeen asiakasmaksujen osuus aamu- ja iltapäivätoiminnan kokonaiskustannuksista olisi erittäin korkea. Toiminnan keskimääräiset kustannukset olivat vuonna 2014 noin 2000 euroa lasta kohden. Korotuksen jälkeen 570 tunnin enimmäismaksut 9,5 kuukaudelta olisivat 1140 euroa (noin 57 prosenttia keskimääräisistä toimintakuluista) ja 760 tunnin enimmäismaksut olisivat 1520 euroa (noin 75 prosenttia keskimääräisistä toimintakuluista).

Aamu- ja iltapäivätoiminnan valtionosuuteen vuodelle 2015 on varattu noin 50 miljoonaa euroa. Valtionosuus kattaa noin puolet toiminnan kustannuksista. Jos asiakasmaksuja korotetaan esitetyllä tavalla, vaarana on, että valtio vetäytyy toiminnan rahoittamisesta. Tämä johtaisi aamu- ja iltapäivätoiminnan järjestämisen vähenemiseen kunnissa. Aamu- ja iltapäivätoiminnalla on myös merkittävä työllistävä vaikutus, sillä toiminta työllistää noin 7500 ohjaajaa. Toiminnan supistuminen kasvattaisi työttömyyttä.

Perusopetuslain voimassa olevan säännöksen mukaan aamu- ja iltapäivätoiminnan ”maksu voidaan jättää perimättä tai sitä voidaan alentaa, jos huoltajan elatusvelvollisuus, toimeentuloedellytykset tai huollolliset näkökohdat huomioon ottaen siihen on syytä.”

Koska laki ei edellytä maksujen alentamista tai maksuista vapauttamista, käytännöt vaihtelevat kunnittain. Opetushallituksen kyselyn perusteella peräti 21 prosentissa kunnissa ei myönnetä maksuista alennuksia tai vapautuksia.

Suhteellisesti maksut rasittavat eniten pienituloisia perheitä, koska maksuissa ei ole tuloperusteisia maksuluokkia kuten päivähoitomaksuissa ja maksuista myönnettävää vapautusta tai alennusta pitää erikseen hakea. Kuntien käytännöt tiedottaa maksualennus- tai vapautusmahdollisuudesta vaihtelevat eikä kaikilla vanhemmilla ole niistä tietoa.

MLL pitää tärkeänä, että maksujen suuruus ei ole esteenä aamu- ja iltapäivätoimintaan osallistumiselle. Tämän varmistamiseksi ensinnäkin maksujen yleinen taso on pidettävä kohtuullisena. Nyt hallituksen kaavailemat korotukset ovat jo keskituloistenkin perheiden kannalta huomattavia. Toiseksi pienituloisten perheiden lasten osallistumisen varmistamiseksi aamu- ja iltapäivätoimintaan nykyistä asiakasmaksujen vapautus- ja alennusjärjestelmää on kehitettävä.

Hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetaan tiukennettavaksi maksun alentamista tai perittämättä jättämistä koskevaa säännöstä: ”Maksu on jätettävä perimättä tai sitä on alennettava, jos huoltajan elatusvelvollisuus, toimeentuloedellytykset tai huollolliset näkökohdat huomioon ottaen siihen on syytä.”

MLL kannattaa ja pitää tärkeänä, että maksujen alentamisesta tai vapauttamisesta annetaan velvoittava säännös. Hallituksen esitysluonnoksessa ehdotettu säännös ei kuitenkaan ole riittävä takaamaan sitä, että aamu- ja iltapäivätoimintaa tarvitsevat lapset voivat osallistua yhdenvertaisella tavalla toimintaan. Vanhemmilla on erityisen korkea kynnys hakea maksualennusta tai -vapautusta, jos alennus- ja vapautusperusteita ei ole selkeällä tavalla määritelty.

Lakiehdotuksessa ei määritellä, mitä käytännössä tarkoitetaan maksun perimättä jättämisellä tai alentamisella ”huoltajan elatusvelvollisuuden, toimeentuloedellytysten tai huollollisten näkökohtien huomioon ottamisella, jos siihen on syytä”. Maksualennus- ja vapautuskäytännöt olisivat edelleen hyvin erilaisia eri kunnissa.

Yhdenvertaisuuden varmistamiseksi tarvittaisiin selkeästi määritellyt kriteerit ja menettely maksun alentamiseen ja vapauttamiseen, kuten on esimerkiksi päivähoitomaksujen osalta. Nämä voitaisiin määritellä esimerkiksi asetuksen tasolla. Toinen vaihtoehto olisi, että Opetushallitus määrittelisi aamu- ja iltapäivätoiminnan perusteissa tarkentavat maksuvapautus- ja alentamisperusteet ja menettelyt. Kolmas vaihtoehto on, että Opetushallitus antaisi ohjeistuksen maksuvapautus – ja alennusperusteista ja menettelyistä.

MLL pitää myös välttämättömänä sitä, että tiedotusta maksualennus- ja vapautusmahdollisuudesta tulee parantaa. MLL esittää, että lakiin kirjataan kunnan velvollisuus tiedottaa maksualennus- ja vapautusmahdollisuudesta. Perheillä ei ole tietoa maksujen alentamis- ja vapautusmahdollisuudesta, joten monet perheet jättävät lapsensa ilmoittamatta toimintaan tai ottavat lapsesta pois toiminnasta maksujen vuoksi.

Lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen mukaisesti lapsia koskevissa toimissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Päätettäessä aamu- ja iltapäivätoimintaa koskevasta lainsäädännöstä lapsen edun tulee olla ensisijainen harkintaperuste. Lapsen edun käsitteellä on tarkoitus varmistaa kaikkien lapsen oikeuksien sopimuksessa turvattujen oikeuksien toteutuminen ja lapsen kokonaisvaltainen kehitys. Lapsivaikutusten arviointi on väline lapsen edun selvittämiseen.

Hallitusohjelmassa luvataan ottaa käyttöön lapsi- ja perhevaikutusten arviointi. On myönteistä, että lausunnolla olevaan esitysluonnokseen on taloudellisten vaikutusten lisäksi sisällytetty kappaleet lapsivaikutuksista ja yhteiskunnallisista vaikutuksista. Näissä kappaleissa esitettyä vaikutusten arviointia on kuitenkin syytä syventää ja jatkaa. Esimerkiksi vanhemmille tulisi toteuttaa kysely maksukorotuksen vaikutuksista lasten osallistumiseen toimintaan. On oletettavaa, kuten esitysluonnoksessa todetaan, että maksujen merkittävän korottamisen seurauksena sosiaalisesti ja sosioekonomisesti heikommassa asemassa olevien lasten mahdollisuus osallistua aamu- ja iltapäivätoimintaan heikentyy.

Esitysluonnoksessa lähdetään siitä, että asiakasmaksun alentamista tai perimättä jättämistä koskevan säännöksen tiukentaminen sellaisenaan ratkaisisi sen, että pienituloisten perheiden lapsilla on mahdollisuus osallistua toimintaan. Säännöksen soveltaminen on kuitenkin tulkinnanvaraista, kun ”huoltajan elatusvelvollisuutta, toimeentuloedellytyksiä tai huollollisia näkökohtia” ei avata lainsäädännössä eikä sen perusteluissa.

Koska säännös on tulkinnanvarainen, käytännöt maksuvapautuksista ja –alennuksista tulevat edelleen vaihtelemaan eri kunnissa, mikä on yhdenvertaisuuden kannalta ongelmallista. Toiseksi maksualennus- tai vapautusmahdollisuus auttaa vain siinä tapauksessa, että perheillä on tieto asiasta. Luonnoksessa ehdotettu säännös ei turvaa sitä, että kunnat riittävässä määrin tiedottavat asiasta.

Hallitusohjelman yhteydessä hallitus päätti monista leikkauksista ja maksujen ja verojen korotuksista, jotka koskevat lapsiperheitä. Näiden yhteisvaikutus on huomattava lapsiperheiden talouteen. Tämä vaikuttaa myös siihen, kuinka paljon perheellä on mahdollista panostaa taloudellisesti aamu- ja iltapäivätoimintaan. Pienituloisten perheiden ohella myös monet keskituloiset perheet ovat erityisesti korkeiden asumiskulujen johdosta taloudellisesti tiukoilla. Keskituloisilla perheillä ei ole mahdollisuutta maksualennukseen tai -vapautukseen, joten myös maksujen yleisellä tasolla on suuri merkitys lasten osallistumismahdollisuuksiin.

Monissa perheissä, joissa on aamu- ja iltapäivätoiminnassa olevia lapsia, on myös päiväkodissa olevia lapsia. Hallitus aikoo nostaa myös päivähoitomaksuja. Näin maksukorotukset kumuloituvat. Myös lapsilisän ostovoima heikkenee entisestään, kun sen indeksikorotus lakkautetaan ja mahdollisesti sen määrää edelleen leikataan. Myös monet muut leikkaukset ja maksujen korotuksen vaikuttavat aamu- ja iltapäivätoimintaa tarvitsevien perheiden talouteen.

Hallitusohjelmaan sisältyvä kuntien velvoitteiden vähentäminen vaikuttaa vahvasti lasten ja nuorten vapaa-ajan toimintaan. Lasten ja nuorten vapaa-ajan toimintojen järjestäminen olisi jatkossa kunnille vapaaehtoista. Hallitusohjelman linjausten mukaan kunnan ei tarvitsisi jatkossa enää noudattaa esimerkiksi nuorisolain, kirjastolain, liikuntalain ja taiteen perusopetuksesta annetun lain säännöksiä. Hallitusohjelmassa leikataan myös koulujen kerhotoiminnan rahoitusta.

Esitysluonnoksessa todetaan, että ”esityksen voidaan katsoa turvaavan edelleen riittävästi oikeuden aamu- ja iltapäivätoimintaan kaikille lapsille. Hallituksen käsityksen mukaan esitys voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.”

Hallitus on aamu- ja iltapäivätoiminnan maksujen korotusten lisäksi samanaikaisesti tekemässä monia muitakin heikennyksiä perheiden tukeen ja lasten vapaa-ajan toimintaan. Yhdessä nämä heikentävät perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädettyä julkisen vallan velvoitetta tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan velvoitteena on turvata jokaisen oikeus kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Esitetyt aamu- ja iltapäivätoiminnan maksukorotukset yhdessä hallituksen kaavailemien muiden lasten vapaa-ajantoimintojen heikennysten kanssa vaarantavat tämän oikeuden toteutumisen lasten kohdalla.

MLL esittää, että esitystä aamu- ja iltapäivätoiminnan enimmäismaksujen korottamista kohtuullistetaan. Jos hallitus kuitenkin päättää antaa lausunnolla olleen esityksen mukaisen maksujen korotuksen eduskunnalle, MLL toivoo, että esityksestä hankitaan perustuslakivaliokunnan lausunto. MLL toivoo, että perustuslain säännösten lisäksi perustuslakivaliokunta huomioisi myös lapsen oikeuksien sopimuksen periaatteet ja määräykset.

Aamu- ja iltapäivätoiminnalla toteutetaan lapsen oikeuksien sopimuksessa (31 artikla) turvattua oikeutta vapaa-aikaan, leikkiin, virkistystoimintaan ja kulttuuriin. Aamu- ja iltapäivätoiminnalla tuetaan lapsen kokonaisvaltaista hyvinvointia ja kehitystä (6 artikla), lapsen koulunkäyntiä ja oppimista (28-29 artiklat) sekä tuetaan vanhempia kasvatustehtävässään (18 artikla). Toiminnalla edistetään osallisuutta (12 artikla), lasten yhdenvertaisuutta (2 artikla) ja lapsen etua (3 artikla) eli lapsen oikeuksien kokonaisvaltaista huomioon ottamista.

Mannerheimin Lastensuojeluliitto (MLL) pitää esitettyä 100 prosentin kertakorotusta aamu- ja iltapäivätoiminnan enimmäismaksuihin kohtuuttomana. Kohtuullinen ja perusteltavissa oleva korotus perustuisi hintakehitykseen, esimerkiksi elinkustannusindeksiin. Elinkustannusindeksin muutoksen mukainen korotus olisi noin 20 prosenttia. Kuntien päättämät maksut ovat yleensä enimmäismaksun suuruisia tai lähellä sitä. Enimmäismaksujen korottaminen 100 prosentilla johtaa siihen, että aamu- ja iltapäivätoimintaan osallistuu nykyistä vähemmän lapsia. Suuri määrä aamu- ja iltapäivätoimintaa tarvitsevia lapsia jää toiminnan ulkopuolelle. Aamu- ja iltapäivätoiminta on lapsille ja perheille tärkeä palvelu. Suomessa pienten koululaisten koulupäivät ovat lyhyet, vanhempien työssäkäyntiaste on korkea ja vanhemmat tekevät valtaosin kokopäivätyötä.

MLL kannattaa sitä, että maksujen alentamisesta tai vapauttamisesta annetaan velvoittava säännös. Ehdotettu säännös ei kuitenkaan ole riittävä takaamaan sitä, että aamu- ja iltapäivätoimintaa tarvitsevat lapset voivat yhdenvertaisella tavalla osallistua toimintaan. Tarvitaan selkeitä menettelyjä ja kriteerejä, kuten on esimerkiksi päivähoitomaksujen osalta. Nämä voitaisiin määritellä esimerkiksi asetuksen tasolla. Toinen vaihtoehto olisi, että Opetushallitus määrittelisi aamu- ja iltapäivätoiminnan perusteissa tarkentavat maksuvapautus- ja alentamisperusteet ja menettelyt. Kolmas vaihtoehto olisi, että Opetushallitus antaisi ohjeistuksen maksuvapautus – ja alennusperusteista ja menettelyistä.

MLL esittää, että esitystä aamu- ja iltapäivätoiminnan enimmäismaksujen korottamisesta kohtuullistetaan. Jos hallitus kuitenkin päättää antaa luonnoksen mukaisen maksujen korotuksen eduskunnalle, MLL toivoo, että esityksestä hankintaan perustuslakivaliokunnan lausunto, koska ehdotetut maksukorotukset ovat suuruudeltaan ongelmallisia perustuslain ja lapsen oikeuksien sopimuksen säännösten kanssa.

Helsingissä 28.8.2015
Mannerheim Lastensuojeluliitto

Milla Kalliomaa
vt. pääsihteeri

Esa Iivonen
johtava asiantuntija