MLL:n lausunto koskien lapsibudjetoinnin kehittämistä

Mannerheimin Lastensuojeluliiton lausunto lapsistrategian lapsibudjetointityöryhmälle
Asiantuntijakuuleminen 25.3.2021 koskien lapsibudjetoinnin kehittämistä

Mannerheimin Lastensuojeluliitto (MLL) korostaa lapsibudjetoinnin merkitystä lasten ja nuorten perus- ja ihmisoikeuksien edistämisen ja turvaamisen välineenä. MLL näkee lapsibudjetoinnin talousarvioprosessiin liittyvänä lapsivaikutusten arviointina ja seurantana (talousarviopäätösten vaikutukset lapsiin, nuoriin ja lapsiperheisiin). Lap­si­bud­je­toin­ti on val­ti­on, kun­nan, tulevan hyvinvointialueen tai muun julkisen hallinnon organisaation ta­lous­ar­vi­on tar­kas­te­le­mis­ta lasten ­ja nuorten oi­keuksien edistämisen ja turvaamisen näkö­kul­mas­ta (ks. myös Iivonen – Pollari: Kansallisen lapsistrategian oikeudellinen perusta, s. 40–41, linkki alla).

Lasten ja nuorten hyvinvointi, kehitys ja oikeuksien toteutuminen edellyttävät riittäviä julkisen vallan voimavaroja. Lasten ja nuorten hyvinvoinnin ja kehityksen kannalta sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet ovat erityisen merkittävässä roolissa. Näissä oikeuksissa korostuvat julkisen vallan aktiiviset toimet ja voimavarojen kohdentaminen oikeuksien toteuttamiseen.

YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 4 artiklassa edellytetään, että sopimusvaltio ryhtyy kaikkiin tarpeellisiin lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin lapsen oikeuksien sopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi. Riittävien voimavarojen osoittaminen lasten ja nuorten oikeuksien toteuttamiseen valtion, kuntien ja tulevien hyvinvointialueiden talousarvioissa on välttämätöntä lasten ja nuorten hyvinvoinnin ja kehityksen turvaamiseksi.

YK:n lapsen oikeuksien komitea korostaa, että lapset tulee tehdä näkyviksi talousarvioissa (Lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti nro 5 lapsen oikeuksien sopimuksen yleisistä täytäntöönpanotoimista, kohta 51). Lapsen oikeuksien komitea on antanut vuonna 2016 laajan yleiskommentin (nro 19) julkisesta budjetoinnista lasten oikeuksien toteuttamiseksi (ks. yleiskommentit lapsiasiavaltuutetun toimiston sivuilta, linkki alla)

Yleiskommentin nro 19 tarkoituksena on tukea valtioita lapsen oikeuksien sopimuksen velvoitteiden täytäntöönpanossa julkisten talousarvioiden yhteydessä. Talousarvioiden osalta lasten oikeuksien toteuttaminen tarkoittaa, että sopimusvaltio on velvollinen varaamaan, kohdentamaan ja käyttämään julkisia voimavaroja siten, että ne täyttävät täytäntöönpanovelvollisuutensa. Julkisen hallinnon talousarvioiden on edistettävä lasten oikeuksien toteutumista.

Sopimusvaltion tulee kunnioittaa, suojella ja turvata kaikkia lapsen oikeuksia. ”Kunnioittaa” tarkoittaa, että valtio ei saa puuttua suoraan tai välillisesti lasten oikeuksista nauttimiseen. ”Suojella” tarkoittaa, että valtion on estettävä kolmansia osapuolia puuttumasta lapsen oikeuksiin. ”Turvata” edellyttää, että valtio ryhtyy toimiin lapsen oikeuksien täysimääräisen toteutumisen varmistamiseksi (yleiskommentti nro 19, kohta 27).

Kansallisessa lapsistrategiassa (Valtioneuvoston julkaisuja 2021:8) todetaan, että ”lapsivaikutusten arviointi ja lapsibudjetointi ovat keskeisiä työvälineitä lapsen edun ensisijaisuuden varmistamiseksi sekä Suomen perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden toimeenpanon seuraamiseksi. Lapsiin ja perheisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi otetaan systemaattiseksi osaksi päätöksentekoa ja toimintaa hallinnon kaikilla tasoilla, ja niitä tuetaan lapsivaikutusten arvioinnin käyttöönotossa ja toteuttamisessa. Vaikutusten arviointi ulotetaan myös talousarviopäätösten valmisteluun ja seurantaan. Lapsivaikutusten arviointia ja lapsibudjetointia koskevia menettelyjä ja osaamista kehitetään yli hallituskausien laajasti. YK:n lapsen oikeuksien komitea on korostanut johdonmukaisesti tiedonkeruun ja lapsivaikutusten arvioinnin sekä lapsibudjetoinnin merkitystä samoin kuin lapsen oikeuksia koskevien toimintaohjelmien koordinointia.”

MLL esittää, että lapsibudjetoinnissa tarkastellaan tilanteen ja tarpeen mukaisesti myös varhaisaikuisuutta, ulottaen tarkastelu ainakin 18-19-vuotiaisiin ja joissakin tilanteissa 24-vuotiaisiin asti (mm. lastensuojelun jälkihuolto). Lapsuuden ja aikuisuuden nivelvaihe on ihmisen kehityksen kannalta erityisen tärkeä siirtymävaihe. Lapsuuden ja aikuisuuden oikeudellinen 18 vuoden raja on selkeä, mutta kehityksellisesti lapsuuden ja aikuisuuden raja ei ole yksiselitteinen. Lapsuus ja nuoruus limittyvät toisiinsa ja monet kasvua tukevat toimenpiteet ulottuvat myös täysi-ikäisyyden jälkeiseen varhaisaikuisuuteen. Esimerkiksi toisen asteen koulutus sijoittuu lapsuuden ja aikuisuuden nivelvaiheeseen. Myös nuorten ulkopuolisuuden ja syrjäytymisen ehkäisemisessä nivelvaihe on keskeinen ajanjakso (ks. myös Iivonen – Pollari: Kansallisen lapsistrategian oikeudellinen perusta, s. 98–99, linkki alla).

MLL esittää, että YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommenttia julkisesta budjetoinnista lasten oikeuksien toteuttamiseksi pidetään ohjenuorana lapsibudjetoinnin kehittämisessä. Yleiskommentti tarjoaa ohjeita niin talousarvion valmisteluun, hyväksymiseen, toimeenpanoon kuin seurantaankin. YK:n lapsen oikeuksien komitea korostaa, että valtion tulee ottaa kaikki lasten oikeudet huomioon talousarvioprosessiensa kaikissa vaiheissa ja kaikissa hallintojärjestelmissään. Lapsibudjetointi on ollut Suomen julkisessa hallinnossa toistaiseksi erittäin vähäistä.

Lapsibudjetointi tuottaa päätöksenteon tueksi tietoa, jonka avulla lapsiin ja nuoriin kohdistuvat määrärahat voidaan kohdentaa lasten ja nuorten hyvinvoinnin, kehityksen ja oikeuksien toteutumisen kannalta optimaalisella tavalla. Lapsibudjetointi mahdollistaa seurantatiedon keräämisen lapsiin ja nuoriin kohdistuvista määrärahoista ja auttaa hahmottamaan paremmin lapsiin ja nuoriin kohdistuvien panostusten, kuten eri palveluiden suhdetta. Lapsibudjetoinnista saatavaa tietoa on mahdollista hyödyntää myös yksityiskohtaisemmassa kustannusvaikuttavuuden arvioinnissa ja vaikuttavuustutkimuksessa. Lapsibudjetointi tarjoaa tietoa sekä vaikutusten että vaikuttavuuden seurannan tueksi.

• Lapsibudjetointi on oikeusperustaista. Lapsibudjetointi on väline lasten ja nuorten oikeuksien edistämiseen. Oikein hyödynnettynä se tarjoaa hyvän välineen pitkäjänteiselle ja tavoitteelliselle lasten ja nuorten perus- ja ihmisoikeuksien kunnioittamiselle, suojelemiselle ja turvaamiselle. Lasten ja nuorten oikeuksien toteuttaminen on inhimillisesti, sosiaalisesti ja taloudellisesti kestävää politiikkaa. Hyvinvoinnin perusta rakentuu lapsuudessa ja nuoruudessa.
• Lapsibudjetointi tuo tarpeellista tietoa talousarviovalmistelun ja päätöksenteon sekä talousarvion toimeenpanon ja seurannan tueksi. Siitä saatavalla tiedolla voidaan tuoda esille kehittämiskohteita ja vahvistaa toiminnan vaikuttavuutta. Määrärahojen arvioinnissa tarvitaan sekä ennakko- että seuranta-arviointia. Ne limittyvät toisiinsa ja niissä kerätty tieto kumuloituu.
• Lapsibudjetointia on syytä kehittää monitoimijaisena yhteistyönä. Lapsibudjetoinnissa tarvitaan talousarvio-osaamisen lisäksi tietoa lasten ja nuorten hyvinvoinnin tilasta ja haasteista sekä lasten ja nuorten oikeuksista ja niiden toteutumisesta. Monitoimijaisella yhteistyöllä on mahdollista saada lapsibudjetointi säännönmukaiseksi osaksi talousarvioprosesseja. Lapsibudjetoinnin tueksi tarvitaan ohjeistuksia ja koulutusta. Toteutettua lapsibudjetointia tulee arvioida, kuinka se vastaa sille asetettuja tavoitteita ja tehdä sen perusteella tarvittavat kehittämistoimet.

Mikä olisi mielestänne paras tapa tunnistaa, eritellä ja esittää lapsiin kohdistuvia määrärahoja ja tuloja valtion talousarvioesityksessä? Entä muutoin budjettiprosessissa?

Lapsiin ja nuoriin kohdistuvien määrärahojen seuranta ja vaikutusten arviointi (lapsibudjetointi) on tarpeen sisällyttää systemaattiseksi osaksi valtion kehys- ja budjettiprosessia. Tämä tarkoittaa, että lasten ja nuorten oikeuksien toteutumista tarkastellaan kaikissa kehys- ja budjettivalmistelun vaiheissa. Tarkastelun lähtökohtana on perus- ja ihmisoikeuksien aktiivinen toteuttaminen. Lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti julkisesta budjetoinnista lasten oikeuksien toteuttamiseksi tarjoaa hyvän tuen lapsibudjetoinnin toteuttamiselle.

MLL esittää, että valtion talousarvioesityksessä lapsiin ja nuoriin kohdistuvista määrärahoista esitettäisiin arviot talousarvion selitysosissa. Otsikkona voisi olla ”Lasten ja nuorten perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen”. Tämä olisi myös johdonmukaista sen suhteen, että tällä hetkellä kunkin pääluokan osan selitysosassa on kuvaukset kestävästä kehityksestä ja sukupuolten välisestä tasa-arvosta. Näin voitaisiin menetellä kunkin pääluokan (ministeriön) kohdalla. Pääluokkakohtaisessa kuvauksessa olisi yleispiirteiset kuvaukset määrärahojen vaikutuksista lasten ja nuorten perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen.

Näitä yleispiirteisiä kuvauksia täydennettäisiin tarpeen mukaisesti pääluokkien lukukohtaisissa selitysosissa (esimerkiksi luvut Kuntien tukeminen, Varhaiskasvatus, esi- ja perusopetus ja vapaa sivistystyö ja Perhe- ja asumiskustannusten tasaus, perustoimeentulotuki ja eräät palvelut). Tarvittaessa kuvauksia voitaisiin sisällyttää myös alalukujen selitysosiin, mutta yksityiskohtaisemmat kuvaukset olisi tarkoituksenmukaisempaa esittää valtion talousarvioesityksen liitteenä.

MLL esittää, että sen lisäksi valtion talousarvioon tulisi lapsibudjetointiliite. Liitteessä olisi edellä mainittujen selitysosien kuvausten lisäksi yksityiskohtaisempaa (tarvittaessa momenttikohtaisesta) tietoa lapsiin ja nuoriin kohdistuvista määrärahoista ja niiden tavoitteista. Liite ja siinä esitetyt tarkemmat tiedot palvelisivat ministeriöiden valmistelun ja eduskunnan päätöksenteon lisäksi talousarvion toimeenpanoa ja seurantaa.

YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentin 19 kohdassa 82 on ohjeistuksia talousarvion valmistelulle. Talousarvioehdotuksen yhteydessä tulisi

”a) selittää, kuinka lapsiin vaikuttava lainsäädäntö, politiikat ja ohjelmat rahoitetaan ja täytäntöönpannaan;

1. b) määritellä, mitkä talousarviomäärärahat kohdistuvat suoraan lapsiin;
2. c) määritellä, mitkä talousarviomäärärahat kohdistuvat välillisesti lapsiin;
3. d) esittää tuloksia, joita on saatu aiempien talousarvioiden vaikutuksista lapsiin tehdyistä arvioinneista ja tarkastuksista;
4. e) esittää yksityiskohtaisesti lasten oikeuksien edistämiseksi vastikään toteutetut tai tulevat

toimet;

1. f) esittää menneitä, nykyisiä ja ennustettuja lapsen oikeuksiin käytettävissä olevia voimavaroja ja todellisia menoja koskevia taloustietoja selityksineen;
2. g) asettaa suoritustavoitteet, jotka yhdistävät lapsiin liittyvät ohjelmatavoitteet talousarviomäärärahoihin ja todellisiin menoihin, jotta voidaan valvoa tuloksia ja vaikutuksia lapsiin, mukaan lukien haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.” 

Mitkä tulisivat olla lapsiin kohdistuvien määrärahojen ja tulojen seurannan ja arvioinnin keskeiset periaatteet?

YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti julkisesta budjetoinnista lasten oikeuksien toteuttamiseksi tarjoaa keskeiset periaatteet lapsibudjetoinnille. Yleiskommentissaan lapsen oikeuksien komitea toteaa, että lapsen oikeuksien sopimuksen neljä yleisperiaatetta – syrjimättömyys, lapsen edun ensisijaisuus, oikeus elämään, henkiinjäämiseen ja kehittymiseen sekä oikeus tulla kuulluksi – muodostavat perustan valtion kaikille lapsen oikeuksiin suoraan tai välillisesti liittyville päätöksille ja toimille, mukaan lukien julkiset talousarviot (yleiskommentti nro 19, kohdat 40–56).

Yleiskommentissaan lapsen oikeuksien komitea esittää yleisperiaatteiden lisäksi lasten oikeuksiin liittyvän julkisen budjetoinnin periaatteet eli talousarvioprosessin periaatteet. Nämä ovat vaikuttavuus, tehokkuus, oikeudenmukaisuus, läpinäkyvyys ja kestävyys (yleiskommentti nro 19, kohdat 57–63).

Lapsen edun ensisijaisuus

Lapsia koskevissa päätöksissä on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsen edun ensisijaisuus koskee myös talousarviopäätöksiä. Lapsen edun sisällön lähtökohtana ovat lapsen oikeudet ja niiden mahdollisimman täysimäärinen toteuttaminen. Erityisen merkittävässä roolissa on YK:n lapsen oikeuksien sopimuksessa, muissa ihmisoikeussopimuksissa ja perustuslaissa turvattujen oikeuksien aktiivinen totuttaminen.

Lapsilla on aikuisia vähemmän mahdollisuuksia saada etunsa otetuksi tehokkaasti huomioon. Jos lasten etua ei korosteta, se jätetään helposti huomioimatta. Lasten etujen ensisijaisuus koskee myös talousarviomäärärahojen painopisteiden osoittamista. Lapsibudjetoinnissa tulee kuvata, miten lasten edut on otettu huomioon talousarvioita koskevassa päätöksenteossa ja miten niitä on painotettu suhteessa muihin seikkoihin. Lasten etujen arviointiin tarvitaan tietoa eri tahoilta. Tietoa tulisi kerätä myös lapsilta ja nuorilta itseltään.

Lapsen oikeus syrjimättömyyteen

Lapsen oikeudet tulee taata kaikille lapsille. Lasta ei saa syrjiä hänen tai hänen vanhempiensa ominaisuuksien perusteella. On syytä korostaa, että syrjinnän kielto ei ole vain passiivinen velvollisuus, joka kieltää kaikenlaisen syrjinnän, vaan se edellyttää aktiivisia toimenpiteitä eriarvoisuuden korjaamiseksi. Tässä valtion talousarvio ja sen määrärahojen kohdentamisesta koskevat päätökset ovat keskeisessä roolissa. Lapsibudjetoinnissa tulisi arvioida sitä, miten heikommassa asemassa olevien lasten ja nuorten asemaa voitaisiin parantaa.

Lapsen oikeus elämään, henkiinjäämiseen ja kehittymiseen

YK:n lapsen oikeuksien komitea korostaa, että kehittyminen on kokonaisvaltainen käsite, johon kuuluvat kaikki lapsen oikeuksien sopimuksessa turvatut oikeudet. Kehittyminen tulee käsittää laajassa merkityksessä käsittäen niin fyysisen, henkisen kuin sosiaalisen kehityksen. Kyse ei ole vain lapsen kehityksen varmistamisesta kohti aikuisuutta vaan myös parhaiden mahdollisten olosuhteiden järjestämisestä lapsen nykyistä elämää varten. On tärkeä tunnistaa lasten ja nuorten kasvu- ja kehitysvaiheiden tarpeet ja huomioida ne talousarviopäätöksissä. Vaikutukset on tunnistettava sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä.

Lapsen oikeus tulla kuulluksi

Lapsen on saatava vapaasti ilmaista näkemyksensä. Näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti. YK:n lapsen oikeuksien komitea korostaa lapsen edun ja lapsen kuulemisen yhteyttä. Lapsia tulee kuulla lasten etujen arvioinnissa. Myös lapsibudjetoinnissa tulee hyödyntää lapsilta ja nuorilta itseltään kerättyä tietoa. Lasten ja nuorten näkemykset on kuultava heihin vaikuttavista talousarviopäätöksistä sellaisten mekanismien välityksellä, jotka mahdollistavat heille mielekkään osallistumisen. Kuuleminen ei saa olla näennäistä, vaan aito tienhankinnan väline. Erityisen tärkeää olisi kuulla lapsia ja nuoria, joilla on vaikeuksia saada itsensä kuulluiksi, kuten haavoittuvassa asemassa olevia lapsia ja nuoria. Tiedonkeruuta lapsilta ja nuorilta talousarvioprosessiin liittyen tulisi kehittää monitoimijaisena yhteistyönä.

Lapsen oikeuksien sopimuksen yleisperiaatteista johdetut peruskysymykset talousarvion tarkasteluun

Nämä kysymykset koskevat talousarvioprosessin kaikkia vaiheita mukaan lukien talousarvion toimeenpano.

• Minkälaisia vaikutuksia tarkasteltavilla määrärahoilla on erilaisessa tilanteessa oleviin lapsiin ja nuoriin? Miten heikommassa asemassa olevien lasten ja nuorten asemaa voitaisiin parantaa?
• Miten tarkasteltavat määrärahat riittävät edistämään lasten ja nuorten hyvinvointia ja kehitystä lyhyellä ja pitkällä aikavälillä?
• Mitkä ovat lasten ja nuorten näkemykset asiasta ja miten ne otetaan huomioon?
• Millä toimin myönteisiä vaikutuksia lapsiin ja nuoriin voitaisiin vahvistaa ja kielteisiä vaikutuksia poistaa tai ainakin lieventää?

Lasten oikeuksiin liittyvän julkisen budjetoinnin periaatteet

Lapsen oikeuksien sopimuksen yleisperiaatteiden lisäksi lapsibudjetoinnissa tulisi huomioida YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentissa mainitut talousarvioprosessin periaatteet: vaikuttavuus, tehokkuus, oikeudenmukaisuus, läpinäkyvyys ja kestävyys. Talousarvioperiaatteet limittyvät edellä mainittuihin lapsen oikeuksien sopimuksen yleisperiaatteisiin.

Vaikuttavuus. Talousarvion suunnittelu, hyväksyminen, toimeenpano ja seuranta on toteutettava lapsen oikeuksia edistävällä tavalla. On pohdittava muun muassa sitä, miten talousarvio vaikuttaa eri lapsiryhmiin. Tavoitteena on varmistaa parhaat mahdolliset tulokset. Erityishuomiota on kiinnitettävä haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.

Tehokkuus. Kustannustehokas voimavarojen käyttö ja lasten oikeuksien suojeleminen ja turvaaminen.

Oikeudenmukaisuus. Mitään lapsia tai lapsiryhmiä ei saa syrjiä julkisten varojen käytön välityksellä. Voimavarojen oikeudenmukainen kohdentaminen tasa-arvon edistämiseksi ja eriarvoisuuden vähentämiseksi.

Läpinäkyvyys. Varainhoitojärjestelmien ja -käytäntöjen tulee olla avoimesti tarkasteltavissa.

Kestävyys. Nykyisten ja tulevien lapsisukupolvien etu on huomioitava. Valtion tulee pyrkiä välttämään lasten oikeuksien nykyisen toteutumistason heikentämistä (ks. yleiskommentin nro 19 kohta 31)

Miten valtio voi edistää lapsiin kohdistuvien menojen kokonaisuuden saamista näkyväksi kunta- hyvinvointialue-valtio–kokonaisuudessa?

MLL pitää tärkeänä, että lapsibudjetointi ulotetaan YK:n lapsen oikeuksien komitean edellyttämällä tavalla valtion talousarvion lisäksi kuntien ja hyvinvointialueiden talousarvioprosesseihin. Se, että lapsibudjetointi sisällytetään valtion talousarvioon, tukee myös kuntien ja hyvinvointialueiden lapsibudjetointia. Kunnat saavat osan ja tulevat hyvinvointialueet pääosan rahoituksestaan valtiolta. Näin ollen valtion talousarvion toimeenpano on huomattavalta osin kuntien ja hyvinvointialueiden päätöksenteon varassa. Valtion talousarvion ja sen liitteen (ks. ehdotus aiemmin lausunnossa) lapsibudjetointikuvaukset ovat tärkeää kuntien ja hyvinvointialueiden informaatio-ohjausta niiden talousarvioiden valmistelua, päätöksentekoa ja seurantaa varten.

YK:n lapsen oikeuksien komitea on viimeisimmissä päätelmissään ja suosituksissaan Suomelle (2011) kiinnittänyt huomiota siihen, että kunnilla on laaja itsehallinto julkisten palvelujen järjestämisessä ja rahoittamisessa. Komitea oli huolestunut siitä, että jotkin kunnat saattavat tämän vuoksi myöntää liian vähän resursseja lapsille ja nuorille tarkoitettujen palvelujen järjestämiseen, mikä johtaa alueellisiin ja paikallisiin eroihin lasten palvelujen resursoinnissa.

Komitea suositteli, että valtio tarjoaa kunnille riittävät resurssit erityisesti lapsen oikeuksien toteutumisen varmistamiseksi. Komitea myös edellyttää lasten tarpeisiin osoitettavien määrärahojen tehokkaan seurannan kunnassa sekä myös sen varmistamisen, että määrärahat ovat asianmukaisella tasolla ja suositteli lapsibudjetoinnin käyttöön ottamista.

Jotta lapsibudjetointi toteutuu myös kuntien ja hyvinvointialueiden osalta tarvitaan monitoimijaista yhteistyötä sekä ohjeistuksia ja koulutusta lapsibudjetoinnin tueksi.

Helsingissä 23.3.2021
Mannerheimin Lastensuojeluliitto ry

Milla Kalliomaa
pääsihteeri

Esa Iivonen
johtava asiantuntija