Lausuntopyyntö uudistettavan lainvalmistelun vaikutusarviointiohjeen luonnoksesta

Mannerheimin Lastensuojeluliitto ry
Lausunto
22.04.2022
Asia:  VN/24927/2020

Lausuntopyyntö uudistettavan lainvalmistelun vaikutusarviointiohjeen luonnoksesta

Lausunnonantajan lausunto

Hyvä ja monipuolinen vaikutusten arviointi on keskeinen osa laadukasta lainvalmistelua. Vaikutusten arvioinnin tarkoituksena on tuoda tietoa lakihankkeen valmistelun ja sitä koskevan päätöksenteon tueksi sekä lisätä lainvalmistelun avoimuutta.

Lausunnolla olevan lainvalmistelun vaikutusarviointiohjeen luonnoksen yleinen osa tarjoaa tiiviissä muodossa keskeiset perusasiat vaikutusten arvioinnista.

Alaluvussa 1.1 Miksi vaikutuksia arvioidaan tuodaan hyvin esille lakihankkeen vaikutusten suhde yhteiskunnallisten tavoitteiden kokonaisuuteen. Tässä yhteydessä olisi ohjeessa hyvä tuoda esille sitä, että monissa tilanteissa lakihankkeessa suunnitellut keinot saattavat olla hankkeen tavoitteiden kanssa ristiriidassa ja että esityksellä voi olla monia ei-tarkoitettuja ja ei-toivottuja vaikutuksia ja että näihin ongelmiin laadukkaalla vaikutusten arvioinnilla voidaan puuttua.

On myös syytä korostaa lainvalmistelun yhteydessä toteutettavan ennakkoarvioinnin kytkeytyminen lain seuranta- eli jälkiarviointiin. Arvioinneissa tuotettu tieto kumuloituu ja mahdollistaa lainsäädännön johdonmukaisen kehittämisen ja ajan tasalla pitämisen.

Alaluvussa 1.2 Vaikutusarvioinnin lähtökohtia tuodaan esille se, että arviointiin tulee varata riittävästi aikaa ja resursseja. Tämä on laadukkaan vaikutusarvioinnin keskeinen edellytys, jota ei voi kyllin korostaa. Riittävät resurssit ja aika on olennainen tekijä siinä, että arviointia voidaan tehdä laadukkaasti.

Toinen peruslähtökohta on, että vaikutusarviointia tulee tehdä koko lainvalmisteluprosessin ajan. Arviointia ei voida tehdä pistemäisesti lainvalmisteluprosessissa, vaan arviointinäkökulman tulee olla mukana koko prosessin ajan. On myös hyvä, että jaksossa tuodaan esille epävarmuuksien tunnistamisen ja esiintuomisen tärkeys. Tulevan kehityksen arviointiin liittyy aina epävarmuuksia ja niiden avoin esille tuominen on olennainen osa avointa ja laadukasta vaikutusarviointia.

Jaksossa 1.3.1 Vaikutusten jaottelu tuodaan perustellusti esille muille hallinnonaloille kohdistuvien välillisten vaikutusten tunnistamisen haasteellisuus ja poikkihallinnollisen yhteistyön tärkeys. Kuten ohjeluonnoksessa todetaan, sama vaikutusarvio voi liittyä eri vaikutuslajeihin, jolloin on valittava, missä vaikutuslajissa arvio on tarkoituksenmukaisinta esittää hallituksen esityksessä. Hallituksen esityksessä vaikutusten arviointi helposti pirstaloituu moneen eri kohtaan ja jaksoon, jolloin kokonaiskuva vaikutuksista saattaa välittyä heikosti lukijalle. Tämä ongelma on otettava huomioon ohjeessa.

Jaksossa 1.3.2 Erilaisia vaikutustyyppejä olisi välittömien ja välillisten sekä myönteisten ja kielteisten vaikutusten lisäksi tärkeä tuoda esille se, että lakihankkeilla on ei-tarkoitettuja vaikutuksia. Hyvin tehdyllä arvioinnilla on mahdollista tehdä näkyväksi myös sellaisia vaikutuksia, joita ei ole suunniteltu tai alun perin tunnistettu. Kielteisten vaikutusten havaitseminen mahdollistaa paitsi varautumisen, myös suunnitellusta säännöksestä luopumisen, mikäli haittavaikutukset ylittävät tavoitellut hyödyt.

Jaksossa 1.3.3 Vaikutusten olennaisuus tulisi tarkemmin selvittää vaikutusten olennaisuuden määrittelyä. Vaikutusten arvioinnissa esiin nousevat vaikutukset eivät ole merkittävyydeltään samanarvoisia. Vaikutusten arvioinnissa onkin punnittava kunkin vaikutuksen merkittävyyttä. Ohjeessa tulisi erityisesti korostaa vaikutusten tarkastelua perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Perus- ja ihmisoikeudet jäävät vaikutusten olennaisuuden tarkistuslistalla muiden seikkojen varjoon. Jaksossa on myös tuotava esiin, että vaikutusten olennaisen määrittelyssä on huomioitava asianmukaisella tavalla lapsen edun ensisijaisuuden periaate.

On hyvä, että luvussa 2 Vaikutusarviointi osana lainvalmisteluprosessia arviointi sidotaan tiiviisti muuhun lainvalmisteluprosessiin. Arvioinnin on oltava kiinteä ja olennainen osa hallituksen esityksen valmistelua. Se ei saa jäädä irralliseksi muusta valmistelusta. Arviointia on myös tehtävä koko valmistelun prosessin ajan, ei vain pistemäisesti valmistelun alussa tai lopussa.

Vaikutusten arvioinnissa tarvitaan monipuolista tietoa. Laadukas vaikutusten arviointi edellyttää hyvää tietopohjaa. Vaikutusten arviointi tulee nähdä koko valmistelun kestävänä prosessina, jossa kootaan olemassa oleva tieto ja sitä täydennetään tarvittavilta osin prosessin aikana. Riittävä ennakkoarviointi ja arvioinnin johtopäätösten huomioon ottaminen tukevat lainsäädäntöratkaisujen vaikuttavuutta.

Lainsäädännön jälkiarvioinnilla voidaan todentaa ennakkoarviointiin perustuneiden ratkaisujen vaikutusten oikeansuuntaisuus ja riittävyys. Jälkiarviointi mahdollistaa myös tarvittavien korjausten tekemisen.

Luvussa 3 Vaikutusarvioinnin tiedonkeruu ja menetelmät on syytä tuoda vahvasti esille, että vaikutusten arvioinnissa tarvitaan tietoa eri väestöryhmien tilanteen mukaan eriteltynä. Erityistä huomiota on kiinnitettävä esityksen vaikutuksiin heikommassa asemassa olevien ihmisten hyvinvointiin ja oikeuksien toteutumiseen, kuten lasten ja nuorten sekä vammaisten henkilöiden ja eri vähemmistöryhmiin kuuluvien ihmisten tilanteeseen. Arvioinnissa ei voida jättäytyä vain määrällisten arviointien varaan vaan tarvitaan myös laadullista arviointia. Heikossa asemassa olevien ja vähemmistöryhmiin kuuluvien ihmisten tilanteesta ei ole useinkaan saatavilla määrällistä hyvinvointitietoa, jolloin on laadullisen tiedon merkitys korostuu.

Jotta esimerkiksi eri lapsi- ja nuorisoryhmistä on saatavilla riittävää tietoa lainvalmistelussa, tarvitaan perusselvityksiä näiden ryhmien tilanteesta, hyvinvoinnista ja oikeuksien toteutumisesta, joita voidaan hyödyntää. Tarvitaan sekä yleisiä lasten ja nuorten hyvinvoinnin ja oikeuksien toteutumisen kartoituksia että eri lapsi- ja nuorisoryhmiä koskevia kartoituksia (erityisesti haavoittuvassa asemassa ja vähemmistöryhmiin kuuluvat lapset ja nuoret). Valtioneuvostoon on luotava yhteinen lasten ja nuorten hyvinvointia ja elinoloja koskeva tietovaranto, jota voidaan hyödyntää lainvalmistelussa.

Lapsilta ja nuorilta kerättyä tietoa tarvitaan myös lainvalmistelussa. On luotava rakenne lasten ja nuorten kuulemiselle lainvalmistelussa. Lasten ja nuoren näkemysten selvittäminen ja niiden huomioon ottaminen on osa lapsivaikutusten arviointia. Kuuleminen auttaa muodostamaan riittävää tietopohjaa, minkä lisäksi se toteuttaa lasten ja nuorten oikeutta tulla kuulluksi ja vaikuttaa itseään koskeviin asioihin. Yleinen lapsinäkökulma ei useinkaan riitä, vaan asioita tulee tarkastella lisäksi eri lapsiryhmien, kuten vammaisten lasten näkökulmasta. On myös tärkeää saada tietoa eri vähemmistöryhmiin kuuluvilta lapsilta ja nuorilta.

Perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia tulee arvioida hallituksen esityksessä useassa eri kohdin. Arviointi ei rajaudu vain hallituksen esityksen Pääasiallisen vaikutukset -koskevaan lukuun ja sen Perus- ja ihmisoikeusvaikutukset -jaksoon. Ohjeessa tulee korostaa, että perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia tulee arvioida myös jaksossa Muut ihmisiin kohdistuvat vaikutukset sekä luvuissa Nykytila ja sen arviointi, Muut toteuttamisvaihtoehdot sekä Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys.  Näiden jaksojen keskinäistä suhdetta perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnissa tulisi avata laajemmin. Ohjeluonnoksessa avataan lähinnä vain säätämisjärjestysperusteluiden ja perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin suhdetta.

Jotta vaikutusarviointiohje ei ohjaisi näennäiseen ja pintapuoliseen perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointiin tulisi jakso Muut ihmisiin kohdistuvat ja yhteiskunnalliset vaikutukset siirtää heti jakson Perus- ja ihmisoikeusvaikutukset jälkeen. Näin Perus- ja ihmisoikeusvaikutukset jakso toimisi kokovana osuutena lakihankkeen perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointiin ja näitä vaikutuksia tarkasteltaisiin eri ihmisryhmien näkökulmasta heti tämän jakson perään.

On hyvä, että lukuun on sisällytetty (edes pykälän otsikon mukainen) taulukko perusoikeuksista. Jotta lainvalmistelijan huomio kiinnitetään perusoikeuksien lisäksi myös ihmisoikeuksiin, lukuun tulisi sisällyttää myös taulukko ihmisoikeussopimuksista. Esimerkiksi lapsiin tai lapsiperheisiin vaikuttavassa hallituksen esityksen vaikutusarvioinnissa ei voida sivuuttaa YK:n lapsen oikeuksien sopimusta tai esityksessä, jolla on vaikutuksia vammaisiin henkilöihin, ei voida sivuuttaa YK:n vammaissopimusta.

Jaksossa 4.1.1 tulee todeta, että YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 3.1 artiklassa säädetyn lapsen edun ensisijaisuuden nojalla lapsivaikutusten arviointiin on erityinen oikeudellinen velvoite.

Luku on huomattavan laaja (17 sivua) verrattuna ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointiin. Erityisesti luvun jaksoa 4.2.2 Yritykset tulisi tiivistää.

–

Luku 4.4 Muut ihmisiin kohdistuvat ja yhteiskunnalliset vaikutukset on sirpaleinen, epäyhtenäinen ja epäjohdonmukainen. Luku sisältää toisiinsa löyhästi liittyviä kokonaisuuksia.

Luku pitäisi jakaa kahtia siten, että siinä erotettaisiin toisistaan kahdeksi eri luvuksi osuudet, jotka koskevat viranomaisten toimintaa ja osuudet, jotka liittyvät muihin ihmisiin kohdistuviin vaikutuksiin. Ohjeluonnoksen luvussa 4.4. painottuu nyt liiaksi viranomaisten toiminta ja eri ihmisryhmiin kuuluvien vaikutusten tarkastelu jää liian suppeaksi. Jakso Muut ihmisiin kohdistuvat vaikutukset tulisi siirtää ohjeessa heti jakson Perus- ja ihmisoikeusvaikutukset jälkeen.

Ohjeen uuteen lukuun Vaikutukset viranomaisten toimintaan sisällytettäisiin jaksot, jotka koskevat vaikutuksia valtionhallinnon, kuntien, hyvinvointialueiden, Ahvenanmaan ja muiden julkisen vallan organisaatioiden toimintaan ja henkilöstöön. Tämä luku voisi olla ohjeessa luvun 4.2 Taloudelliset vaikutukset luvun jälkeen.

Osa luvun 4.4 jaksoista on liian pintapuolisia ja osa taas liian yksityiskohtaisia. Erityisesti jaksoja 4.4.1.2 Lapset ja nuoret sekä 4.4.1.4 Vammaiset henkilöt tulisi syventää ja täydentää.

Jaksoja 4.4.9 Aluekehitys ja maaseutu sekä 4.4.10 Tietoyhteiskunta voisi puolestaan tiivistää. Jaksot 4.4.7 Hyvinvointi ja terveys sekä 4.4.8 tulisi siirtää luvussa aiemmaksi heti jakson Ihmisryhmiin kohdistuvat vaikutukset jälkeen.

Lapsia ja nuoria koskevassa jaksossa tulee vielä vahvemmin tuoda esille lapsen edun ensisijaisuuden ja sen kautta lapsivaikutusten arvioinnin oikeudellinen velvoittavuus, joka koskee myös lainvalmistelua. Lapsivaikutusten arviointi on väline lasten etujen selvittämiseen.

On erittäin hyvä, että jaksossa viitataan osana kansallisen lapsistrategian toimeenpanoa toteutettuihin Lapsivaikutusten arvioinnin käsikirjaan lainvalmisteljoille ja Lasten kuulemisen käsikirjaan lainvalmistelijoille. YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentin lapsen edun ensisijaisuudesta lisäksi voisi mainita myös komitean yleiskommentin lapsen oikeudesta tulla kuulluksi (yleiskommentti nro 12). Lapsivaikutusten arvioinnin käsikirjaa lainvalmistejoille voitaisiin hyödyntää ohjeen lapsia ja nuoria koskevan osuuden 4.4.1.2 syventämisessä.

Lapsia ja nuoria koskevassa jaksossa tulee viitata lapsen edun ensisijaisuuden lisäksi myös muihin YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen yleisperiaatteisiin. Lapsen edun ensisijaisuuden (3.1 artikla) lisäksi sopimuksen yleisperiaatteita ovat syrjimättömyys (2 artikla), lapsen oikeus elämään, henkiinjäämiseen ja kehittymiseen (6 artikla) sekä lapsen oikeus tulla kuulluksi ja hänen näkemystensä kunnioittaminen (12 artikla).

YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentissa (nro 14) lapsen edun ensisijaisuudesta, todetaan kappaleessa 99, että lapsivaikutusten arvioinnissa vähimmäisvaatimuksena on käyttää yleissopimusta ja sen valinnaisia pöytäkirjoja lähtökohtana ja varmistaa erityisesti, että arvioinnit perustuvat yleisperiaatteisiin ja niissä kiinnitetään erityishuomiota harkinnassa olevan toimenpiteen tai toimenpiteiden erilaisiin lapsiin kohdistuviin vaikutuksiin. Myös YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentissa nro 5, joka koskee lapsen oikeuksien sopimuksen yleisiä täytäntöönpanotoimia, edellytetään systemaattista lapsivaikutusten ennakko- ja seuranta-arviointia (ks. yleiskommentin kohta 45).

Vaikutusarviointiohjeessa on tuotu aiempaa ohjetta vahvemmin esille perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia, mikä on erittäin hyvä asia. Ongelmana kuitenkin on, että ohjeluonnoksessa perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi sirpaloituu ja hallituksen esityksessä eri kohdissa esille tuotavaa perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia ei riittävällä tavalla avata. Monet muut kohdat tulevat yksityiskohtaisemmin esitetyiksi ohjeessa, kuten taloudelliset vaikutukset.

Monet ohjeessa esille tuotavat vaikutuslajit eivät ole merkitykseltään oikeassa suhteessa. Esimerkiksi lapsiin ja nuoriin kohdistuvien vaikutusten arviointi jää ohjeessa liian pintapuoliselle käsittelylle. Verrattuna muihin vaikutuslajien arviointiin lapsivaikutusten arviointiin on kuitenkin erityinen oikeudellinen velvoite YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 3.1 artiklan lapsen edun ensisijaisuuden nojalla. Ohjeen jatkotyöstämisessä kannattaa hyödyntää osana kansallisen lapsistrategian toimeenpanoa tuotettua Lapsivaikutusten arvioinnin käsikirjaa lainvalmistelijoille.

Lainvalmistelua tehdään hyvin usein liian pienillä henkilöresursseilla suuressa aikapaineessa. Tällöin ei ole lainkaan varmaa, että lainvalmistelijat aina tarttuisivat vaikutuslajikohtaisiin ohjeisiin. Onkin välttämätöntä, että eri vaikutuslajit tulevat yleisessä vaikutusarviointiohjeessa esitetyiksi oikeassa suhteessa.

Ohjeluonnosta tulisi kehittää ja selkeyttää mm. vahvistamalla lukua 4.1 Perus- ja ihmisoikeusvaikutukset ja alalukua 4.4.1 Ihmisryhmiin kohdistuvat vaikutukset sekä liittämällä nämä kokonaisuudet toistensa yhteyteen niin, että ne ovat peräkkäin ohjeessa. Viranomaisten toimintaa koskevat osuudet luvusta 4.4 Muut ihmisiin kohdistuvat vaikutukset tulisi sijoittaa omaksi luvukseen luvun 4.2 Taloudelliset vaikutukset jälkeen.

Jotta ohjeen kokonaislaajuus ei pitenisi, monia sellaisia lukuja, jotka on nyt luonnoksessa esitetty laveasti, voisi tiivistää. Näitä ovat esimerkiksi alaluku 4.2.2 Yritykset sekä alaluvut 4.4.9 Aluekehitys ja maaseutu ja 4.4.10 Tietoyhteiskunta.

MLL korostaa myös eri vaikutuslajien liittymistä toisiinsa. Esimerkiksi ihmisiin kohdistuvat vaikutukset vaikuttavat taloudellisiin vaikutuksiin. Jos tehdään esimerkiksi lasten ja nuorten hyvinvoinnin kannalta huonoa lainsäädäntöä, se lisää julkisen talouden kustannuksia kasvavina menoina, kun hyvinvoinnin heikkenemiseen joudutaan vastaamaan kasvattamalla palvelu- ja etuusmenoja.

Lainvalmistelun lapsivaikutusten arviointi ja valtion talousarvion lapsibudjetointi liittyvät toisiinsa vahvasti. Lakien toimeenpano edellyttää yleensä määrärahojen osoittamista valtion talousarvioon. Lapsen oikeuksien komitea on antanut lapsibudjetoinnista yleiskommentin nro 19 ja komitea korostaa myös yleisiä täytäntöönpanotoimia koskevassa yleiskommentissaan nro 5 lapsibudjetoinnin tärkeyttä (kohta 51).

Vaikutusarviointiohjeessa tulee tuoda esiin myös lain toimeenpanon arvioinnin näkökulma. Ovatko esimerkiksi lain toimeenpanoon varattavat taloudelliset ja henkilöstöresurssit riittäviä lain toimeenpanon ja laille asetettujen tavoitteiden kannalta? Hyvin usein lain toimeenpanon ongelmia korjataan uudella lainsäädännöllä, vaikka ongelmat olisivat korjattavissa panostamalla enemmän lain toimeenpanoon. Lainsäädäntö ei toteuta itse itseään, vaan lakien toteutuminen vaatii aktiivista toimeenpanoa, joka usein tarkoittaa riittäviä voimavaroja toimeenpanoon. Vaikutustenarviointiohjeessa tuleekin ohjata lainvalmistelijoita arvioimaan myös lain toimeenpanon edellytyksiä. Nämä edellytykset on tuotava avoimesti esille hallituksen esityksessä.

Lopuksi MLL korostaa vaikutusten arviointien avoimuuden tärkeyttä. Liian usein hallituksen esityksissä edelleen ylikorostetaan lakihankkeen myönteisiä vaikutuksia ja vähätellään tai jopa vaietaan kielteisistä vaikutuksista. Vaikutusten arviointijaksot eivät saa olla lakiesitysten markkinointitekstejä, vaan niissä on avoimesti ja laaja-alaisesti tuotava esille esitykseen liittyvät myönteiset ja kielteiset vaikutukset. Tämä on tärkeää paitsi lainvalmistelun laadun ja avoimuuden niin myös lain toimeenpanon kannalta. Syvällisellä ja avoimella vaikutusten arvioinnilla voidaan parantaa paitsi lain sisältöä niin sen toimeenpanon vaikuttavuutta sekä ehkäistä ja välttää toimeenpanoon liittyviä ongelmia.

Iivonen Esa

Mannerheimin Lastensuojeluliitto ry