Lapsibudjetoinnin perustana lapsen oikeuksien sopimus

Mannerheimin Lastensuojeluliiton lausunto
Eduskunnan valtiovarainvaliokunnan sivistys- ja tiedejaostolle

K 5/2018 vp Lapsiasiavaltuutetun kertomus eduskunnalle 2018; kuulemisen teemana lapsibudjetointi

Lapsibudjetointi on talousarviopäätösten lapsivaikutusten arviointia ja seurantaa. Lapsibudjetoinnissa valtion, kunnan tai maakunnan talousarviota tarkastellaan lapsenoikeusnäkökulmasta. Lapsibudjetoinnin perustana on YK:n lapsen oikeuksien sopimus ja siinä turvatut oikeudet. Lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklan mukaan lapsia koskevissa toimissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsibudjetoinnin tarkoituksena on varmistaa, että talousarviomäärärahat ovat riittävät lasten oikeuksien täytäntöönpanoon ja että niitä käytetään lasten etujen mukaisesti. 

Lapsen oikeuksien sopimuksen 4 artiklassa sopimusvaltioita edellytetään ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin sopimukseen sisältyvien oikeuksien panemiseksi täytäntöön. Valtion, kuntien ja tulevien maakuntien talousarvioissa osoitetut määrärahat ovat välttämättömiä lasten oikeuksien toteuttamisessa. Lasten ja nuorten ihmisoikeuksien ja perusoikeuksien toteuttaminen vaatii paljon julkisia voimavaroja. Tarvitaan voimavaroja varhaiskasvatukseen, koulutukseen, lapsiperheiden sosiaaliturvaan, lasten, nuorten ja perheiden sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä lasten ja nuorten vapaa-ajan palveluihin. Lasten ja nuorten hyvinvointi ja kehitys ovat huomattavasti muita ihmisryhmiä enemmän riippuvaisia julkisrahoitteisista palveluista. Lapsenoikeusperustainen lapsibudjetointi on tärkeä lapsen oikeuksien sopimuksen täytäntöönpanon väline.

YK:n lapsen oikeuksien komitea on antanut vuonna 2003 yleiskommentin nro 5 lapsen oikeuksien sopimuksen yleisistä täytäntöönpanotoimista. Raportointiohjeissaan ja sopimusvaltioiden raportteja käsitellessään komitea on kiinnittänyt runsaasti huomiota niiden voimavarojen määrittämiseen ja analysointiin, jotka on kohdistettu lapsiin kansallisissa ja muissa talousarvioissa. Komitea painottaa, että taloudellisessa ja sosiaalisessa suunnittelussa ja päätöksenteossa sekä talousarviopäätöksissä on otettava ensisijaisesti huomioon lasten etu ja että lapsia, erityisesti syrjäytyneitä ja epäedullisessa asemassa olevia lapsiryhmiä, suojellaan talouspolitiikkojen tai taloudellisten laskusuhdanteiden kielteisiltä vaikutuksilta.

Lapsen oikeuksien komitea on vuonna 2016 antanut laajan yleiskommentin (nro 19) käsittelee lapsibudjetoinnista (julkinen budjetointi lasten oikeuksien toteuttamiseksi). Yleiskommentti tarjoaa ohjeita niin talousarvion suunnitteluun, hyväksymiseen, toimeenpanoon kuin seurantaankin.

Lapsen oikeuksien komitea painottaa, että sopimusvaltioiden tulee ottaa kaikki lasten oikeudet huomioon talousarvioprosessiensa kaikissa vaiheissa ja kaikissa hallintojärjestelmissään kansallisella ja paikallisella tasolla (yleiskommentin nro 19 kohta 13).

Hyvinvoinnin perusta muodostuu lapsuudessa. Lapsen oikeuksien komitea toteaakin, että lasten oikeuksien asettaminen etusijalle talousarvioissa lapsen oikeuksien sopimuksen edellyttämällä tavalla ei pelkästään edesauta kyseisten oikeuksien toteutumista, vaan sillä on myös pitkäkestoisia myönteisiä vaikutuksia tulevaan talouskasvuun, kestävään ja osallistavaan kehitykseen sekä sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen (yleiskommentin kohta 12).

Lapsibudjetointi tuottaa päätöksenteon tueksi tietoa, jonka avulla lapsiin kohdistuvat määrärahat voidaan kohdentaa sekä oikeudenmukaisesti että tehokkaasti. Lapsibudjetoinnista saatavaa tietoa on mahdollista hyödyntää myös yksityiskohtaisemmassa kustannusvaikuttavuuden arvioinnissa ja vaikuttavuustutkimuksessa.

Lapsen oikeuksien sopimuksen 4 artiklassa valtioille asetettu velvollisuus toteuttaa lasten taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet ”mahdollisimman täysimääräisesti” tarkoittaa, että niiden ei tulisi ryhtyä taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeviin heikennyksiin. Komitea korostaa, että sopimusvaltioiden ei pitäisi sallia lasten oikeuksien nykyisen toteutumistason heikentymistä. Komitean mukaan talouskriisien aikana heikentäviä toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihtoehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin. Komitea painottaa, että sopimusvaltioiden on osoitettava, että tällaiset toimet ovat tarpeellisia, kohtuullisia, oikeasuhteisia, syrjimättömiä ja väliaikaisia ja että kaikki vaikutusten kohteena olevat oikeudet palautetaan mahdollisimman pian.

Sopimusvaltioiden tulisi ryhtyä tarpeellisiin toimiin, jotta vaikutuksen kohteena olevat lapsiryhmät ja muut toimijat, joilla on tietoa tällaisten lasten tilanteesta, voivat osallistua tällaisia toimia koskevaan päätöksentekoprosessiin. Komitea korostaa, että lasten oikeuksien asettamista keskeisistä ja välittömistä vähimmäisvelvollisuuksista ei saa tinkiä toteuttamalla mitään taantumuksellisia toimia edes talouskriisin aikana (yleiskommentin nro 19 kohta 31).

Lapsen oikeuksien sopimuksen neljä yleisperiaatetta muodostavat perustan valtion kaikille lapsen oikeuksiin suoraan tai välillisesti liittyville päätöksille ja toimille, mukaan lukien julkisen vallan talousarviot.

• syrjintäkielto (2 artikla),
• lapsen edun ensisijaisuus (3 artikla),
• oikeus elämään, henkiinjäämiseen ja kehittymiseen (6 artikla) sekä
• oikeus tulla kuulluksi (12 artikla)

Lapsibudjetoinnissa ovat lapsen oikeuksien sopimuksen yleisperiaatteiden lisäksi tärkeitä ovat lasten oikeuksiin liittyvän julkisen budjetoinnin periaatteet (talousarvioperiaatteet), jotka YK:n lapsen oikeuksien komitea on määritellyt yleiskommentissaan. Talousarvioperiaatteet ovat vaikuttavuus, tehokkuus, oikeudenmukaisuus, läpinäkyvyys ja kestävyys.

Komitea korostaa myös tehokkaan koordinoinnin ja yhteistyön merkitystä alojen, ministeriöiden ja virastojen välillä läpi koko talousarvioprosessin, jotta lapsen oikeuksien sopimusta voidaan toimeenpanna tehokkaasti. Talousarviokatsaukset ja talousarvioehdotukset tarjoavat valtioille tehokkaat välineet muuntaa lapsen oikeuksia koskevat sitoumuksensa konkreettisiksi painopisteiksi ja suunnitelmiksi kansallisella ja paikallisella tasolla. Ne myös välittävät oleellista tietoa siitä, kuinka valtio suunnittelee täyttävänsä lasten oikeuksia koskevat velvollisuutensa.

Sopimusvaltion tulisi säännöllisesti valvoa hyväksyttyjen talousarvioiden täytäntöönpanoa lapsenoikeusperustaisesti ja raportoida tästä julkisesti. Komitean mukaan sopimusvaltio on velvollinen perustamaan julkiset vastuumekanismit, joiden ansiosta kansalaisyhteiskunta, mukaan lukien lapset, voi valvoa julkisen varainkäytön tuloksia.

Lapsen oikeuksien komitea antoi vuonna 2013 laajan yleiskommentin (nro 14) lapsen edun ensisijaisuudesta. Komitea korostaa, että lapsen oikeuksien sopimuksen täytäntöönpanossa tulee noudattaa menettelyä, jolla varmistetaan, että lapsen etu otetaan ensisijaisesti huomioon. Lapsen oikeuksiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnilla voidaan ennustaa mm. lainsäädännön ja talousarvioiden vaikutusta lapsiin ja heidän oikeuksistaan nauttimiseen. Vaikutustenarviointi on sisällytettävä hallituksen prosesseihin kaikilla tasoilla. Valtiot voivat kehittää erilaisia menettelytapoja ja -käytäntöjä vaikutustenarvioinnin toteuttamiseen. Vähimmäisvaatimuksena on käyttää lapsen oikeuksien sopimusta ja varmistaa erityisesti, että arvioinnit perustuvat yleisperiaatteisiin ja niissä kiinnitetään erityishuomiota harkinnassa olevan toimenpiteen tai toimenpiteiden erilaisiin lapsiin kohdistuviin vaikutuksiin.

Komitea toteaa, vaikutustenarvioinnissa tulee hyödyntää tietoa, jota saadaan lapsilta, kansalaisyhteiskunnalta, asiantuntijoilta, asianomaisilta ministeriöiltä, tieteellisistä tutkimuksista ja kansallisista tai kansainvälisistä kokemuksista. Vaikutusten arvioinnin tuloksena esitetään suosituksia muutosehdotuksista, vaihtoehdoista ja parannuksista, ja analyysin pitäisi olla julkisesti saatavilla (yleiskommentin nro 14 kohta 99).

YK:n lapsen oikeuksien komitea on viimeisimmissä päätelmissään ja suosituksissaan Suomelle vuonna 2011 kiinnittänyt huomiota siihen, että kunnilla on laaja itsehallinto julkisten palvelujen järjestämisessä ja rahoittamisessa. Komitea oli huolestunut siitä, että jotkin kunnat saattavat tämän vuoksi myöntää liian vähän resursseja lapsille ja nuorille tarkoitettujen palvelujen järjestämiseen, mikä johtaa alueellisiin ja paikallisiin eroihin lasten palvelujen resursoinnissa (päätelmien kohta 15).

Komitea on suositellut Suomelle, että sopimusvaltio tarjoaa kunnille riittävät resurssit erityisesti lapsen oikeuksien toteutumisen varmistamiseksi. Komitea myös edellyttää lasten tarpeisiin osoitettavien määrärahojen tehokkaan seurannan kunnassa sekä myös sen varmistamisen, että määrärahat ovat asianmukaisella tasolla. Lapsen oikeuksien komitea suositteli Suomelle lapsibudjetoinnin käyttöön ottamista (kohta 16).

Lapsiasianeuvottelukunnan lapsivaikutusten arvioinnin ja lapsibudjetoinnin työryhmä on joulukuussa 2014 tehnyt esityksen lapsibudjetoinnin käyttöönottamisesta.

Jotta eduskunnan työssä lasten edun voidaan ottaa päätöksenteossa huomioon lapsen oikeuksien sopimuksen edellyttämällä tavalla, on välttämätöntä, että lapsivaikutukset arvioidaan sekä lainvalmistelussa että valtion talousarvion valmistelussa. Perustuslaissa (22 §) edellytetään julkisen vallan turvaavan perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Valtiovallan velvollisuutena on kunnioittaa ja suojella ihmisoikeuksia ja perusoikeuksia ja edistää niiden toteutumista.

Vaikka jo monessa hallitusohjelmassa on luvattu lisätä lapsivaikutusten arviointia päätöksenteossa, laki- ja talousarvioehdotusten lapsivaikutusten arviointi on edelleen vähäistä ja puutteellista. Päätösten yhteisvaikutuksia arvioidaan hyvin harvoin. Esimerkiksi tehtäessä julkisten talouden sopeutustoimia, ei ole riittävää, että tehdään erikseen pintapuolinen arvio yksittäisistä muutoksista ottamatta lainkaan huomioon eri muutosten kokonaisvaikutukset lasten ja lapsiperheiden asemaan.

Huomattavaa on, että keskeisimmät poliittiset päätökset, kuten hallitusohjelman linjaukset, tehdään yleensä ilman, että niiden lapsivaikutuksia (tai muitakaan ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia) olisi etukäteen selvitetty. Hallituksen tekemän poliittisen linjauksen jälkeisessä valmistelussa lapsivaikutusten (ja muu ihmisiin kohdistuvien) vaikutusten arviointi jää usein puutteelliseksi. Arvioinneissa painottuvat lyhyen aikavälin taloudelliset vaikutukset ja viranomaisvaikutukset.

Esimerkiksi varhaiskasvatukseen ja koulutukseen tehtyjen leikkausten vaikutuksia ei riittävällä tavalla arvioitu ja tehtyjä arviointeja ei ole otettu päätöksenteossa huomioon. Tällä on vakavia vaikutuksia paitsi lasten ja nuorten hyvinvointiin ja oikeuksien toteutumiseen, varhaiskasvatuksen ja koulutuksen laatuun, lasten ja nuorten syrjäytymiseen myös koko yhteiskunnan osaamispääomaan, kilpailukykyyn ja julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen. Lasten ja nuorten kasvu- ja kehitysympäristöistä säästämisessä voidaan ehkä saada hyvin lyhytaikaista säästöä, mutta kustannukset pidemmän aikavälillä voivat olla huomattavat.

Myönteistä on, että nykyisessä hallitusohjelmassa luvataan ottaa käyttöön lapsi- ja perhevaikutusten arviointi ja että lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelman (LAPE-ohjelma) yhteydessä kehitetään lapsivaikutusten arviointia ja lapsibudjetointia.

On myös myönteistä, että valtioneuvoston kanslian yhteyteen on loppuvuodesta 2015 perustettu lainsäädännön arviointineuvosto, jonka tavoitteena on lisätä lainvalmistelun ja erityisesti hallituksen esitysten vaikutusarviointien laatua. Neuvoston tehtävänä ei ole tehdä vaikutusarviointeja, vaan se arvioi laadittuja arviointeja ja tekee niitä koskevia kehittämisehdotuksia. Toimintansa alkuvaiheessa arviointineuvosto on keskittynyt hallituksen esitysluonnosten taloudellisten vaikutusten arviointeihin, mutta se arvioi myös muita vaikutusalueita.

Olisi tärkeää, että lainsäädännön arviointineuvosto osallistuisi myös lapsivaikutusten arvioinnin ja lapsibudjetoinnin kehittämiseen.

Lapsiasiavaltuutettu Tuomas Kurttila korostaa kertomuksessaan pitkäjänteisen ja lapsen oikeuksien sopimuksen täytäntöönpanoon perustuvan lapsipolitiikan merkitystä. Lapsiasiavaltuutettu toivoo kertomuksessaan, että eduskunta tekisi linjauksen lapsen oikeuksien sopimukseen perustuvan kansallisen lapsipolitiikan strategian valmistelusta.

MLL pitää kansallisen lapsistrategian laatimista erittäin tärkeänä toimenpiteenä. Suomeen tarvitaan lapsen oikeuksien sopimukseen perustuva lapsi- ja perhepolitikkaa ohjaava kansallinen lapsistrategia. 

• Lapsi-, nuoriso- ja perhetoimijat ovat kannanotossan 16.11.2017 esittäneet kansallisen lapsistrategian laatimista
• Mannerheimin Lastensuojeluliiton liittovaltuusto antoi lapsistrategiaa koskevan kannanoton 22.11.2017
• Lapsi- ja perhejärjestöt antoivat yksityiskohtaisemman kannanoton lapsistrategian laatimisesta 13.2.2018
• Lapsistrategian laatimista koskeva taustamuistio (Esa Iivonen, MLL ja Kirsi Pollari, LSKL 28.11.2017)

Huomionarvioista on, että myös lasten, nuorten ja perheiden palveluiden yhdyspintojen selvityshenkilöt ehdottavat 7.2.2018 julkaistussa raportissaan kansallisen lapsi- ja perhestrategian laatimista.

Lapsen oikeuksien sopimuksen täytäntöönpanoa valvova YK:n lapsen oikeuksien komitea on esittänyt huolenaan, ettei Suomella ole kattavaa toimintapolitiikkaa ja -suunnitelmaa lapsen oikeuksien sopimuksen täytäntöön panemiseksi. Komitea suosittelee, että Suomi kehittää kattavan toimintapolitiikan ja toimintasuunnitelman (lapsistrategian) lapsen oikeuksien sopimuksen tehokkaaseen täytäntöönpanoon. Komitea suosittelee, että strategiaan sisällytetään päämääriä ja tavoitteita, joiden avulla pystytään varmistamaan, että kaikki lapset voivat nauttia oikeuksistaan ja seuraamaan asetettujen tavoitteiden toteutumista. Lapsistrategia olisi sidottava alakohtaisiin, kansallisiin, maakunnallisiin ja kunnallisiin strategioihin ja talousarvioihin.

MLL pitää erittäin hyvänä, että valtiontalouden kehysriihessä päätettiin aloittaa seuraavaa hallitusta varten kansallisen lapsistrategian valmistelu. Tavoitteena on laajasti tutkittuun tietoon nojaava, lapsen etua yhteiskunnallisessa päätöksenteossa vahvistava, poikkihallinnollinen strategia.

On varmistettava, että lapsistrategiasta tulee pysyvä osa lapsi- ja perhepolitiikan kansallista ohjausta. Tämän vuoksi kansallisen lapsistrategian laatimisesta tulisi säätää lailla. MLL pitää hyvänä lapsiasiavaltuutetun ehdotusta, että valtioneuvosto päättäisi strategiasta ja että valtioneuvosto antaisi strategian toimeenpanosta hallituskauden aikana eduskunnalle selonteon.

Lapsistrategiaan kirjattaisiin lasten ja nuorten hyvinvoinnin ja oikeuksien toteutumisen nykytila sekä keskeiset tavoitteet ja toimenpiteet niiden edistämiseksi. Strategian olisi perusteltua kattaa 0-17-vuotiaiden lasten lisäksi myös esimerkiksi alle 21-vuotiaat nuoret aikuiset, jotta strategia kattaisi lapsuuden ja aikuisuuden nivelvaiheen ja sen keskeiset kehitysympäristöt, kuten toisen asteen koulutuksen.

• Lapsen edun ensisijaisuuden aktiivinen soveltaminen: lapsen edun ensisijaisuuden huomioon ottaminen edellyttää tietoon perustuvaa päätöksentekoa; lapsivaikutusten arviointi ja lapsibudjetointi ovat välineitä lasten etujen selvittämiseen
• Lasten ja nuorten syrjinnän ja eriarvoisuuden torjunta; syrjimättömyysperiaate edellyttää aktiivisia toimia eriarvoisuuden torjumiseksi
• Lasten ja nuorten kokonaisvaltaisen hyvinvoinnin ja kehityksen edistäminen; lasten ja nuorten hyvinvointi-indikaattoreiden avulla tulee seurata hyvinvoinnin kehittymistä valtakunnallisesti, maakunnallisesti ja kunnallisesti
• Lasten ja nuorten kuulemisen, osallisuuden ja vaikutusmahdollisuuksien edistäminen
• Lasten ja nuorten läheis- ja vertaissuhteiden tukeminen
• Laadukkaan varhaiskasvatuksen ja koulutuksen kehittäminen
• Lasten, nuorten ja perheiden yksilöllisiin tarpeisiin vastaavien sosiaali- ja terveyspalveluiden kehittäminen
• Lapsiperheiden riittävän elintason ja sosiaaliturvan varmistaminen ja lapsiperheköyhyyden ja nuorten köyhyyden vähentäminen
• Lapsen erityisen suojelun varmistaminen kaikissa lasten kasvu- ja kehitysympäristöissä. Erityistä huomiota kiinnitettävä haavoittuvassa asemassa olevien lasten, kuten turvapaikanhakija- ja pakolaislasten sekä muualla kuin perheensä kanssa asuvien lasten, oikeuksien toteutumiseen
• Lasten ja nuorten suojelu kaikenlaiselta väkivallalta, mukaan lukien lasten ja nuorten keskinäinen väkivalta
• Lasten ja nuorten harrastusten ja muun vapaa-ajantoiminnan edistäminen
• Vammaisten lasten ja nuorten oikeuksien ja osallistumismahdollisuuksien turvaaminen
• Kielelliseen, etniseen tai muuhun vähemmistöön kuuluvien lasten ja nuorten oikeuksien ja osallistumismahdollisuuksien turvaaminen
• Lasten oikeuksia koskevan koulutuksen ja tiedotuksen kehittäminen
• Lapsistrategian toimeenpanon seuranta ja arviointi, tarvitaan lasten ja nuorten hyvinvointi-indikaattorien perusteella tehtävää seurantaa sekä tutkimukseen ja erillisselvityksiin perustuvaa seurantaa

Strategiassa huomioitaisiin muun muassa YK:n lapsen oikeuksien komitean ja muiden ihmisoikeuksien valvontaelinten suositukset, ylimpien laillisuusvalvojien (eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin) kannanotot, lapsiasiavaltuutetun ja muiden erityisvaltuutettujen, hallinnon eri tasojen, tutkimuksen sekä kansalaisyhteiskunnan lasten, nuorten ja lapsiperheiden hyvinvointia ja oikeuksien toteutumista koskevat keskeiset havainnot.

• Lapsibudjetointi kirjataan laadittavaan kansalliseen lapsistrategiaan
• Kehys- ja talousarvioesitysten laadintaohjeisiin sisällytetään ohjeet lapsibudjetointiin
• Laaditaan opas lapsenoikeusperustaiseen lapsibudjetointiin talousarvioissa
• Talousarvion laadintaan osallistuvia virkamiehiä koulutetaan lapsibudjetoinnista ja lapsen oikeuksista

Ensisijaisen tärkeää on pitää mielessä, että lapsibudjetoinnin tulee perustua YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen ja että se on sen täytäntöönpanon väline. Lapsibudjetoinnissa kunkin (lapsia koskevan tai lapsiin vaikuttavan) määrärahan yhteydessä arvioidaan vaikutuksia lasten hyvinvointiin ja oikeuksien toteutumiseen. Arvioinnin tuloksena voidaan esittää suosituksia ja kehittämisehdotuksia.

Lapsibudjetoinnin tarkoituksena edistää lasten oikeuksien toteutumista, mikä edistää lasten hyvinvointia ja kehitystä ja siten turvaa myös kestävää julkista taloutta. Niinkin selvä asia kuin, että hyvinvoinnin perusta rakentuu lapsuudessa, tuntuu valitettavan usein unohtuvan päätöksenteossa.

Helsingissä 20.4.2018

Mannerheimin Lastensuojeluliitto ry

Esa Iivonen
johtava asiantuntija, lasten oikeudet ja lapsi- ja perhepolitiikka